江蘇凱恩斯企業(yè)管理咨詢有限公司
研究報告
博爾森咨詢?nèi)瞬叛芯吭?/span>共收集中國代表地區(qū)現(xiàn)行人才政策文件共1120份，分解重構(gòu)人才政策條款6800多條，豐富了博爾森咨詢?nèi)瞬耪邤?shù)據(jù)庫。
為深入了解全國各地人才政策制定、實施等實際情況，增強本研究的科學性，課題組設(shè)計了調(diào)研提綱，并走訪了全國近30個政府人才工作部門，針對當前人才工作進行訪談。同時，課題組還訪談了產(chǎn)、學、研各領(lǐng)域多位高層次人才。課題組結(jié)合調(diào)研結(jié)果，形成了《中國區(qū)域人才政策研究報告（2018年）》。該報告是中國首部系統(tǒng)研究中國各地人才政策的專業(yè)研究報告，對近年來人才政策的亮點、特點、痛點和發(fā)展趨勢進行了系統(tǒng)分析解讀，對各地政府優(yōu)化人才政策提供了有利借鑒。
一、新世紀最激烈的人才大戰(zhàn)
發(fā)展是第一要務(wù)，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力。2016年4月，深圳出臺《關(guān)于促進人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》，大幅降低落戶門檻，新一輪全國性“人才大戰(zhàn)”拉開帷幕。從2016到2017年，這場從一線城市打響的戰(zhàn)役蔓延到二三線城市，武漢、西安、南京、成都多地紛紛出臺強有力的政策，加大人才引進力度。2018年一線城市重燃人才爭奪戰(zhàn)火，北京、上海謀定而后動，各自出臺人才新政策。時至今日，人才政策的星星之火，已經(jīng)呈現(xiàn)燎原之勢。“人才大戰(zhàn)”顯示各地開始追逐“人才紅利”。“人才大戰(zhàn)”實質(zhì)上反映出地區(qū)人口結(jié)構(gòu)問題。隨著“人口紅利”的消失和人口老齡化的加劇，許多城市的社會經(jīng)濟發(fā)展面臨巨大壓力。引進以中青年人才為主的優(yōu)質(zhì)人才，一方面能夠優(yōu)化地方人口年齡結(jié)構(gòu)，另一方面，也能夠為地方發(fā)展注入新動力。
“人才大戰(zhàn)”反映各地經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型的迫切需求。隨著中國經(jīng)濟由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，人才要素的重要性愈發(fā)凸顯。原有粗放式發(fā)展更重視資金、原材料、土地等要素，而在集約發(fā)展模式下，人才成為發(fā)展的第一資源。“人才大戰(zhàn)”的展開意味著中國城市競爭開啟了新維度，從招商引資向招才引智轉(zhuǎn)變，人才競爭是未來焦點。
但從中國整體來看，中國作為世界第四大國際移民來源國，人才流失嚴重，導致國內(nèi)同質(zhì)化的人才政策僅促進了存量人才在國內(nèi)流動。國內(nèi)人才大戰(zhàn)的最終結(jié)果將會是一場“零和博弈”。一方面，僅從美國數(shù)據(jù)來看，2017年中國大陸地區(qū)獲發(fā)的EB-5簽證（投資移民簽證）共7567張，同年7.42萬名中國人獲得美國綠卡。而2008年至2017年期間，中國引進高層次人才、留學人才僅5.39萬人，不及每年拿到美國綠卡的中國人數(shù)量。另一方面，國內(nèi)各地人才政策激勵手段、激勵對象等方面趨于同質(zhì)化，以產(chǎn)業(yè)人才為例，高端裝備、信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、金融等產(chǎn)業(yè)人才是絕大多數(shù)省份的引入重點，重疊程度高。因此，“人才大戰(zhàn)”應當回歸理性。近半年來，各地開始積極探索因地制宜的引才政策，“人才大戰(zhàn)”步入戰(zhàn)略性競爭新階段。二、中國區(qū)域人才政策亮點奪目
亮點一：落戶降標，打破戶籍制度限制
全國多地出臺人才落戶政策，通過打破戶籍制度對人才流動的限制吸引更多人才。戶籍制度捆綁了教育、醫(yī)療、住房等一系列社會福利，對外來人才有一定的制度性排斥，通過落戶降標可提升人才的流動意愿。繼武漢“百萬大學生留漢工程”出臺落戶降標政策后，2017年成都、西安、杭州、南京、天津等地陸續(xù)出臺人才新政，落戶門檻一降再降；2018年，北京、上海也相繼降低了落戶標準，北京推出“近十年最寬松的落戶政策”，上海則嘗試對清華、北大本科生放開落戶；京津冀、長三角以及珠三角地區(qū)的三四線城市也相繼開放落戶。此外，深圳、杭州、成都和西安等多數(shù)地區(qū)還給予人才落戶補貼，進一步向各類人才拋出橄欖枝。
亮點二：人才共有產(chǎn)權(quán)房制度成為引才新抓手
共有產(chǎn)權(quán)房是人才安居保障的新形式，滿足了人才擁有產(chǎn)權(quán)的愿望，開啟了人才保障房多元模式新時代。共有產(chǎn)權(quán)房是政府與購房人按一定比例共同享有房屋所有權(quán)的一種政策性商品住房，與人才公寓相比，其特點在于給予人才其所居住保障房的部分產(chǎn)權(quán)，從而消除人才的“租客”身份焦慮，讓外來人才更有歸屬感。我國多地出臺政策文件完善共有產(chǎn)權(quán)房制度，并明確規(guī)定各類人才可申請的住房面積以及所持份額，如表3所示。
亮點三：“投資+孵化”模式大力扶持雙創(chuàng)人才發(fā)展
為進一步緩解雙創(chuàng)人才的初創(chuàng)項目融資難問題，部分地區(qū)出臺政策文件鼓勵人才載體開展“投資+孵化”模式。例如，武漢東湖高新區(qū)、上海閔行區(qū)均出臺政策，對直接投資初創(chuàng)項目的人才載體給予獎勵，營造濃厚的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新氛圍，助力雙創(chuàng)人才發(fā)展。人才載體將投資和孵化兩者深度結(jié)合，吸引了大量資本對雙創(chuàng)人才的初創(chuàng)項目進行投資。根據(jù)首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院最新數(shù)據(jù)，2017年全年，全國人才載體共幫助1.8萬個雙創(chuàng)人才及其項目獲得投資，總額約670億元。
亮點四：人才基金設(shè)計因地制宜
人才基金是服務(wù)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的助推器，各地人才基金根據(jù)資源稟賦均探索出了基金設(shè)計路徑。
深圳依托活躍的金融機構(gòu)，實現(xiàn)基金市場化發(fā)展。深圳創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力強，金融人才充足，對外投資機會眾多，人才基金投資效果較好。
浙江省人才基金則依托民營經(jīng)濟，以市場為導向，發(fā)展迅速。浙江“海邦基金”是國內(nèi)第一支以老海歸幫扶新海歸創(chuàng)業(yè)為主題的風險投資基金，依托民營資本，形成具有自身獨特優(yōu)勢的投資模式。
江西省通過母基金投資設(shè)立人才基金子基金集群，助力人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。江西省人才基金是由江西省委組織部牽頭，在江西省發(fā)展升級引導基金框架下設(shè)立的子基金集群，重點用于吸引、培育和支持高端人才或優(yōu)秀人才團隊在江西省內(nèi)實施創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類項目。
亮點五：大數(shù)據(jù)助力人才工作能效提升
多地將大數(shù)據(jù)技術(shù)引入人才工作，實現(xiàn)人才工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型。天津濱海新區(qū)將大數(shù)據(jù)引入人才公寓管理，在《關(guān)于濱海新區(qū)人才住房信息平臺的實施細則》提出建設(shè)包括住房信息數(shù)據(jù)庫、政策法規(guī)數(shù)據(jù)庫、地理信息數(shù)據(jù)庫等人才住房數(shù)據(jù)中心，對人才公寓進行監(jiān)督管理。同時以人才住房大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立計算模型，為未來人才住房管理能力再提升提供數(shù)據(jù)依據(jù)。2013年，東莞市以該市參加社保的人員信息為基礎(chǔ)，通過整合教育、科技、人力資源、農(nóng)業(yè)、文化、體育、團市委、科協(xié)、金融等部門信息，率先建成廣東省首個地市人才信息大數(shù)據(jù)庫，并以此為基礎(chǔ)，梳理了當?shù)厝瞬乓?guī)模、層級結(jié)構(gòu)、行業(yè)領(lǐng)域分布、區(qū)域分布等，形成全市人才資源統(tǒng)計報告。亮點六：信息化應用為人才服務(wù)提質(zhì)增效
眾多信息化應用的使用，使人才服務(wù)的效率大大提升。2015年5月，上海國際人才網(wǎng)正式上線，通過第一時間整合、發(fā)布全市人才政策資源、人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源和人才生活服務(wù)信息資源等資訊，幫助政府高效對接人才發(fā)展需求。2018年6月起，深圳開始使用人才引進線上系統(tǒng)，普通高校應屆畢業(yè)生可自行通過系統(tǒng)進行落戶申報，系統(tǒng)自動核查材料完整性、比對學歷信息后可自動“秒批”，極大提高了辦理效率。三、中國區(qū)域人才政策特點初現(xiàn)
特點一：以人為本，打造全方位人才政策體系
為了實現(xiàn)人才“引得來、留得住、用得好”的目標，各地從多環(huán)節(jié)出發(fā)，針對多元對象，制定了多樣化的激勵方式。從激勵環(huán)節(jié)看，政策覆蓋了人才引進、人才培養(yǎng)以及人才留用全鏈條。從激勵對象看，人才政策不僅對人才本身進行激勵，也對人才參與的項目、人才所在的單位以及人力資源服務(wù)機構(gòu)進行扶持。從激勵方式看，人才政策通過安居保障、醫(yī)療保障、子女入學等多種措施滿足人才全方位需求。
特點二：因人而異，逐步建立分層分類的人才政策體系
在人才政策制定的過程中，多地通過分析自身發(fā)展現(xiàn)狀，同時借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗，制定出了具有普遍性，又具本地特色的人才認定體系。這些人才認定體系對人才梯度做了詳細的劃分，既有利于地區(qū)明確引才目標，也有利于針對不同層次、不同類別人才制定合理的激勵力度。
特點三：因地而異，人才政策契合本地需求
各地人才政策因地制宜，戰(zhàn)略性傾向逐漸顯現(xiàn)。城市發(fā)展的中堅力量包括學歷型人才、技能型人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型人才和資格型人才等，因而多地根據(jù)當?shù)靥厣腿瞬判枨?，有計劃地引進相關(guān)人才。例如，北京、上?；谌丝诳刂茐毫Γ卣袛埿袠I(yè)頂級精英、高新科技人才、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、海外人才；而深圳作為移民城市，基礎(chǔ)教育薄弱，更加重視基礎(chǔ)教育人才的引進。通過制定符合地方發(fā)展現(xiàn)狀的人才規(guī)劃，按需引才，精準匹配城市發(fā)展戰(zhàn)略，促進城市創(chuàng)新發(fā)展。
特點四：產(chǎn)才融合，產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略與人才戰(zhàn)略互為支撐
圍繞“產(chǎn)業(yè)鏈”部署“人才鏈”，實現(xiàn)“以產(chǎn)引才、以才促產(chǎn)、產(chǎn)才融合”已成為各地共識。2017年，浙江省構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的創(chuàng)新服務(wù)系統(tǒng)“科學家在線”。該系統(tǒng)以“八大萬億”產(chǎn)業(yè)為目錄，建立浙江特色產(chǎn)業(yè)人才數(shù)據(jù)庫，繪制產(chǎn)業(yè)人才地圖，助力特色產(chǎn)業(yè)人才齊聚浙江。而成都則圍繞全市重點產(chǎn)業(yè)人才需求，編制《成都市人才開發(fā)指引（2018）》，提出將7類重點人才作為成都市人才開發(fā)的宏觀指導，并列出了609類崗位清單和要求。產(chǎn)才融合有助于引導各類人才按需流動、高效配置，促進人才資源與產(chǎn)業(yè)需求對接。
四、中國區(qū)域人才政策痛點探究
痛點一：人才落戶政策目標偏離預定軌道
基于有限的公共資源，如何保證落戶指標真正落實到地方需要急需的人才手中，是地方政府在制定落戶政策時需要慎重考慮的問題。以天津為例，由于獲得天津戶口有較大的高考優(yōu)勢，驟然降低天津落戶標準使得“戶口空掛”等現(xiàn)象爆發(fā)。因此，天津有關(guān)部門多次對人才落戶新政進行重新解釋和優(yōu)化。
痛點二：人才公寓供不應求，管理制度有待完善
人才公寓供應不能滿足人才安居需求。截至2018年8月底，成都人才安居服務(wù)網(wǎng)平臺系統(tǒng)共受理5724名人才住房申請，其中3520名人才通過審核并取得安居資格，但僅有636人配租入住，入住比例18.07%。
人才公寓申請、分配、退租等一整套制度有待完善。人才公寓配租流程中，部分地區(qū)人才住房服務(wù)網(wǎng)站不公布人才輪候列表，人才無法及時掌握申請情況。從退租制度上看，多地規(guī)定退租人才公寓需扣除押金，導致部分因工作變動不得不更換住所的人才私下轉(zhuǎn)租人才公寓。
痛點三：人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策門檻高，政策扶持落地難
人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策門檻過高、缺少操作細則成為人才申請相關(guān)扶持時遇到的主要困難。據(jù)國家行政學院發(fā)展戰(zhàn)略與公共政策研究中心統(tǒng)計，2017屆大學生創(chuàng)業(yè)資金僅有4%來自政府扶持資金或優(yōu)惠貸款。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的財政資助和銀行貸款能夠給予的融資幅度不足2.5%。政府創(chuàng)業(yè)補貼難以申請原因之一就是高門檻。以杭州為例，《大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)扶優(yōu)資助實施辦法》在稅收和帶動就業(yè)人數(shù)設(shè)置了“年稅收100萬以上”、“帶動就業(yè)100人以上”等條款，普通大學生創(chuàng)業(yè)企業(yè)難以達到標準。此外，部分地區(qū)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策缺乏明確的操作細則也成為阻礙其落實的痛點。
痛點四：“鼓勵人才創(chuàng)新+寬容人才失敗”落地措施亟待落實
創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，但其過程充滿眾多不確定性，“寬容失敗”是對人才創(chuàng)新活動的有力鼓勵。但目前，“寬容失敗”僅停留在口號上，尚無具體政策加以落實。2018年1月，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于全面加強基礎(chǔ)科學研究的若干意見》中明確提出要建立鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的容錯機制，鼓勵科研人員大膽探索，挑戰(zhàn)未知。上海、武漢等地也提出要探索建立“鼓勵人才創(chuàng)新+寬容人才失敗”的新機制。但截至目前，這一機制仍未真正建立實施。痛點五：人才公共服務(wù)需求爆發(fā)，對人才發(fā)展環(huán)境形成新挑戰(zhàn)
在公共服務(wù)資源數(shù)量穩(wěn)定的情況下，增量人才將攤薄醫(yī)療、交通、教育等資源，增加公共資源壓力和人才生活壓力。有限的公共資源使地方政府難以滿足短期內(nèi)大量涌進的人才需求。以深圳市基礎(chǔ)教育為例，福田區(qū)、龍華新區(qū)和龍崗區(qū)等區(qū)教育局在2018年初發(fā)布2018年秋季義務(wù)教育階段學位預警，其中福田區(qū)小一學位缺口預計超過6000個，公辦初一學位缺口超過1000個；龍崗區(qū)小一學位缺口達19600個，初一學位缺口達5500個。此外，自2017年3月以來，西安落戶政策吸引了數(shù)十萬人才落戶，但同時也推高了房價。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2017年1月至2018年8月，西安新建商品房住宅銷售價格增長了24.4%。此外，人才存在職業(yè)發(fā)展需求，當?shù)胤轿{就業(yè)能力不足時，以落戶為條件引進的大量人才反而增加當?shù)鼐蜆I(yè)壓力，甚至可能限制人才發(fā)展。五、中國區(qū)域人才政策發(fā)展趨勢預測
趨勢一：人才政策國際性和戰(zhàn)略性傾向明顯，趨向“非零和博弈”
在人才政策激勵對象上，各地開始將國際人才作為新的重點。2018年3月，中國國家移民管理局建立，顯示國家對引進國際人才的重視。此外，隨著《港澳臺居民居住證申領(lǐng)發(fā)放辦法》的正式實施，申領(lǐng)港澳臺居民居住證的同胞將可享受與內(nèi)地居民基本相同的公共服務(wù)和便利，兩岸三地之間的人才流動將更加頻繁。將引才視野擴寬至全球，將打破國內(nèi)人才爭奪戰(zhàn)的“零和博弈”態(tài)勢。
趨勢二：人才服務(wù)走向電子化和整體化
在人才落戶政策逐漸同質(zhì)化的背景下，各地政策以人才需求為依據(jù)，努力提供最優(yōu)質(zhì)的人才服務(wù)，人才服務(wù)電子化和整體化成為人才工作發(fā)展的必然趨勢。人才服務(wù)信息化應用切實提高了人才服務(wù)的質(zhì)量和效率，達到了良好的引才效果。由上海市委組織部授權(quán)運營的上海國際人才網(wǎng)統(tǒng)一了上海市的人才資訊發(fā)布端口，大大方便了人才的信息查詢。深圳的人才引進系統(tǒng)在運行一年來，共有7.6萬普通高校應屆畢業(yè)生通過“秒批”引進，為深圳市經(jīng)濟社會發(fā)展提供了人才保障。未來，必將有更多地區(qū)的人才服務(wù)走向電子化和整體化。
趨勢三：人才畫像工具應用越來越廣，人才政策靶向性更明確
人才數(shù)據(jù)的收集、管理和分析助力人才服務(wù)精準化。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的成熟和數(shù)據(jù)化思維的普及，大數(shù)據(jù)將助力人才服務(wù)向縱深化發(fā)展。目前，東莞已建成廣東省首個地市級人才數(shù)據(jù)庫，這一做法有望在各地推廣。未來，通過建立系統(tǒng)完善的人才數(shù)據(jù)庫，政府可以對人才進行畫像，從而掌握人才層次結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和分布情況等信息，精準把握人才需求，使服務(wù)走向縱深化。同時，人才數(shù)據(jù)庫將實時更新，人才政策能夠更加因需而制，因時而變。趨勢四：“鼓勵人才創(chuàng)新+寬容人才失敗”新機制有望出臺落地
“鼓勵人才創(chuàng)新+寬容人才失敗”的新機制，是推進人才創(chuàng)新向縱深發(fā)展的關(guān)鍵一步。盡管這一機制尚未真正建立，但已經(jīng)進入探索階段。無論是國務(wù)院提出的建立“鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗”容錯機制的嘗試，還是上海、武漢提出的建立“鼓勵創(chuàng)新+寬容人才失敗”新機制的探索，都促進人才創(chuàng)新深化發(fā)展。相信在未來，“鼓勵人才創(chuàng)新+寬容人才失敗”新機制將會真正落地實施，服務(wù)廣大創(chuàng)新人才。
趨勢五：有針對性地推動更多人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)
未來政策將更有針對性地推動包括港澳臺人才、海外人才在內(nèi)的各類群體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。2018年9月，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打造“雙創(chuàng)”升級版的意見》，要求推動更多群體投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。除港澳臺人才、華僑及外籍人才，意見中還鼓勵支持更多女性投身創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；啟動少數(shù)民族地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)專項行動，支持西藏、新疆等地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)加快發(fā)展。
博爾森咨詢?nèi)瞬叛芯吭汉喗?/strong>
博爾森咨詢?nèi)瞬叛芯吭菏悄现袊畲蟮墓芾碜稍児?mdash;—博爾森咨詢創(chuàng)辦的專注于人才領(lǐng)域的研究機構(gòu)。該研究院擁有全國獨一無二的人才政策數(shù)據(jù)庫，整合了廣東乃至全國人才研究領(lǐng)域的專家學者。同時，該研究院也是粵港澳大灣區(qū)人才發(fā)展聯(lián)盟的智力支持機構(gòu)。
博爾森咨詢?nèi)瞬叛芯吭毫⒆慊浉郯拇鬄硡^(qū)，面向全國，致力于為中國各級政府提供專業(yè)性的人才發(fā)展解決方案。主要研究領(lǐng)域涵蓋了人才政策評估研究、人才政策優(yōu)化研究、人才政策適用性研究、人才發(fā)展規(guī)劃研究、人才培訓和人才論壇策劃與組織等
博爾森咨詢?nèi)瞬叛芯吭和ㄟ^課題研究、舉辦論壇和國際研討會，每年定期發(fā)布《中國區(qū)域人才政策研究報告》、《全國地方領(lǐng)導干部培養(yǎng)研究報告》和《粵港澳大灣區(qū)人才政策研究報告》等，不定期發(fā)布《中國人才政策動態(tài)報告》，為中國各級政府建言獻策，成為中國人才隊伍建設(shè)的新型智庫。
